El Senado de Gobierno fue fundado en 1711. Su principal responsabilidad inicial era gobernar el imperio cuando el emperador estaba en campañas militares. El establecimiento del Senado también fue parte de una reorganización del gobierno emprendida por Pedro I (1689-1725), quien deseaba que la estructura del gobierno respondiera mejor a sus deseos y fuera más eficaz para aprovechar los recursos de la sociedad para fines militares. En 1722 se transformó de un órgano de gobierno superior a uno de supervisión superior responsable de resolver disputas legales y administrativas. Catalina II (1763-1796) sistematizó aún más el Senado dividiéndolo en seis departamentos con responsabilidades institucionales relativamente claras relacionadas con la supervisión administrativa.
Las reformas gubernamentales emprendidas por Alejandro I (1801-1825) cambiaron fundamentalmente el papel del Senado. Según sus decretos de 1801 y 1802, el Senado tenía derecho a la revisión judicial y la supervisión de los más altos órganos gubernamentales, incluidos los ministerios recién establecidos. Ningún proyecto de ley podría convertirse en ley sin la aprobación del Senado. Sin embargo, un año después, un nuevo decreto despojó al Senado de estos poderes. La fundación del sistema ministerial y del Consejo de Estado (1810) debilitó fatalmente el papel del Senado en la práctica. Durante el resto del siglo XIX desempeñó el papel de un Tribunal Superior de Revisión y, junto con otras instituciones, ejerció una supervisión administrativa limitada. Hasta 1905, el Senado, cuyos cuarenta o cincuenta miembros eran elegidos por el zar, rara vez se reunía, salvo en ocasiones ceremoniales. Seis departamentos que se ocupaban de una gran variedad de asuntos judiciales, sociales y políticos continuaron trabajando bajo la supervisión del Senado.
Después de la Revolución de 1905, el papel del Senado volvió a cambiar. Se convirtió en el Tribunal Superior de lo Penal que se ocupa de la corrupción en la burocracia. Su primer departamento jugó un papel en los preparativos para la formación de la Primera Duma, mientras que su Segundo Departamento se convirtió en la corte suprema de apelaciones para asuntos relacionados con la tierra.