Steven J. Gunn
El Congreso adoptó la Ley Reguladora del Juego Indio (IGRA) (PL 100-497, 102 Stat. 2475) en 1988 y estableció un sistema complejo para autorizar y regular las empresas de juegos y apuestas de las tribus indígenas americanas. La ley divide el juego indio en tres clases — I, II y III — y proporciona un conjunto diferente de regulaciones para cada clase.
Los juegos de clase I están definidos por la ley para incluir "juegos sociales únicamente para premios de valor mínimo o formas tradicionales de juegos indios en los que participan individuos como parte de, o en conexión con, ceremonias o celebraciones tribales". La operación y regulación de las actividades de juego de clase I se deja a "la jurisdicción exclusiva de las tribus indígenas".
Los juegos de clase II incluyen bingo, juegos similares al bingo (como pestañas, lotería, tableros perforados, botes de propinas y bingo instantáneo) y juegos de cartas no bancarios (como póquer y otros juegos de cartas en los que los jugadores apuestan entre sí en lugar de contra la casa). Se excluyen expresamente del alcance de los juegos de clase II los juegos de cartas bancarias (como el blackjack, el baccarat y el chemin de fer), los juegos electrónicos de azar y las máquinas tragamonedas.
La IGRA permite que una tribu india participe en juegos de clase II solo si el estado en el que se encuentra la tribu "permite tales juegos para cualquier propósito por parte de cualquier persona, organización o entidad", y el "órgano de gobierno de la tribu india adopta una ordenanza o resolución aprobada por el presidente de la Comisión Nacional de Juegos Indios (NIGC). Esta Comisión, una agencia gubernamental que consta de tres miembros, fue creada por la Ley para monitorear las actividades de juego de clase II y clase III de las tribus en todo el país. Según la ley, las tribus son las principales responsables de regular sus propias actividades de juego de clase II, con la supervisión de la comisión.
Los juegos de clase III incluyen todas las formas de juego que no están incluidas en las clases I y II. Los juegos que se juegan comúnmente en los casinos, como las máquinas tragamonedas, el black jack (y otros juegos de cartas bancarias), los dados y la ruleta, caen dentro del alcance de la clase III. Por esta razón, los juegos de clase III a menudo se denominan juegos de estilo casino. Las apuestas y los juegos de azar electrónicos también se incluyen en la clase III.
Para que una tribu lleve a cabo juegos de clase III, se deben cumplir tres condiciones. Primero, el tipo de juego de clase III que la tribu desea realizar debe estar permitido, "para cualquier propósito, por cualquier persona, organización o entidad", en el estado en el que se encuentra la tribu. En segundo lugar, la tribu y el estado deben haber negociado un pacto, o acuerdo, sobre la naturaleza y el alcance de los juegos de clase III que la tribu puede realizar y la manera en que se regularán esos juegos, y ese pacto debe haber sido aprobado por el secretario del interior. En tercer lugar, la tribu debe haber adoptado una ordenanza de juego tribal que haya sido aprobada por el presidente del NIGC.
La IGRA impone a los estados el deber de negociar de buena fe con las tribus indígenas para formar pactos de juegos de clase III. La ley originalmente contenía una disposición que permitía a las tribus demandar a los estados que no cumplieran con las normas en un tribunal federal para obligar a los estados a negociar de buena fe. Sin embargo, la Corte Suprema de Estados Unidos derogó esa disposición en el caso de Tribu Seminole v. Florida (1996), encontrando que el Congreso no tenía la autoridad, en este contexto, para permitir a las tribus demandar a los estados en un tribunal federal sin el consentimiento de los estados. Ahora, si los estados no negocian de buena fe, las tribus deben recurrir a otros remedios, incluida la petición al secretario del interior para aprobar regulaciones especiales que autorizan las actividades de juego de clase III de las tribus.
La IGRA representa un compromiso entre los intereses y poderes en competencia de las tribus indígenas, los estados y el gobierno federal. Antes de que el Congreso adoptara la ley, las tribus generalmente tenían derecho a participar en todas las formas de juego, incluidos los juegos de estilo de casino, con poca consideración por las leyes estatales que regulan los tipos permitidos de juegos de azar o el tamaño de los premios. La Corte Suprema de los Estados Unidos afirmó este derecho en el caso de California contra Cabazon Band of Mission Indians (1987). Sin embargo, el Congreso tiene el poder de prohibir todas las formas de juego de los indios americanos y estuvo bajo una presión considerable de varios estados para hacerlo a mediados de la década de 1980. Estos estados creían, entre otras cosas, que las empresas de juegos tribales serían infiltradas por el crimen organizado. El Congreso sopesó las preocupaciones de los estados contra los intereses de las tribus en el uso del juego para promover el desarrollo económico en sus reservas. La IGRA, adoptada por el Congreso, permite a las tribus participar en el juego, pero impone restricciones a su capacidad para hacerlo y también otorga a los gobiernos estatal y federal una autoridad sustancial para regular las actividades de los juegos tribales.
Sólo las tribus reconocidas por el gobierno federal tienen derecho a operar casinos y realizar otras actividades de juego bajo IGRA. Los grupos indígenas que no están oficialmente reconocidos por el gobierno de los Estados Unidos no tienen derechos bajo la IGRA, ni los indígenas individuales.
Hay 562 tribus indígenas reconocidas a nivel federal en los Estados Unidos. Sólo 201 de estas tribus operaban empresas de juegos de clase II o III en 2001, según datos del NIGC. Estas tribus operaban un total de 290 empresas en veintinueve estados en 2001, generando más de $ 12.7 mil millones en ingresos anuales. Esa cantidad, aunque significativa para las tribus involucradas, fue menos del diez por ciento de los ingresos totales generados por la industria del juego de Estados Unidos en 2001.
Las tribus pueden usar los ingresos generados por sus empresas de juegos de clase II y III solo para los fines designados en la IGRA. La ley establece que dichos ingresos deben utilizarse para financiar las operaciones y programas del gobierno tribal (como hospitales, escuelas, departamentos de policía y bomberos, tribunales tribales y similares), para garantizar el bienestar general de la tribu, para promover la economía tribal. desarrollo, para hacer donaciones a organizaciones caritativas y para ayudar a financiar las operaciones de ciudades y condados vecinos. Una vez que se han cumplido estas obligaciones, una tribu puede solicitar al secretario del interior que apruebe un Plan de asignación de ingresos según el cual la tribu puede realizar pagos per cápita a miembros individuales de la tribu. Aproximadamente un tercio de las tribus que participan en juegos de clase II y III distribuyen pagos per cápita a sus miembros. El tamaño de estos pagos varía considerablemente de una tribu a otra, dependiendo de la rentabilidad de las empresas de juego.
No todas las tribus se han beneficiado del juego indio. Algunos se niegan a jugar con el argumento de que es incompatible con sus culturas y valores tradicionales. Otras tribus están ubicadas en secciones escasamente pobladas del país en las que no es posible operar lucrativas salas de bingo o casinos. Un número limitado de tribus de juego exitosas, ubicadas principalmente a lo largo de las costas este y oeste, generan la gran mayoría de todos los ingresos del juego de la India, y el IGRA no exige que estas tribus compartan su riqueza con las tribus más pobres en el medio del país.