Louis Fisher
Extracto de la Ley de control de embargos y presupuesto del Congreso
- asegurar el control efectivo del Congreso sobre el proceso presupuestario;
- proveer para la determinación del Congreso cada año del nivel apropiado de ingresos y gastos federales;
- proporcionar un sistema de control de incautaciones;
- establecer prioridades presupuestarias nacionales; y
- prever el suministro de información por parte del poder ejecutivo de manera que ayude al Congreso en el desempeño de sus funciones.
En respuesta a décadas de conflictos presupuestarios entre presidentes y el poder legislativo, en 1974 el Congreso aprobó la Ley de Control de Presupuesto y Embargo del Congreso (PL 93-344, 88 Stat. 297). La ley tenía por objeto reorganizar los procedimientos presupuestarios y poner límites a los presidentes que se negaban a gastar fondos para los fines establecidos en los proyectos de ley de asignaciones. A través de las reformas contenidas en la Ley de Presupuesto, el Congreso esperaba corregir problemas como asignaciones tardías, dependencia de resoluciones continuas (medidas de gasto a corto plazo), déficits presupuestarios y control inadecuado sobre los programas de prestaciones (incluidos el Seguro Social y Medicaid).
Sin embargo, esos problemas no solo persistieron, sino que empeoraron. Cuando los déficits presupuestarios se dispararon después de 1981, el Congreso y el poder ejecutivo acordaron que el proceso de 1974 no podría manejar la crisis. En cambio, las dos ramas recurrieron a nuevos estatutos, incluida la Ley Gramm-Rudman-Hollings de 1985 (a menudo denominada Gramm-Rudman), la Ley de ejecución presupuestaria de 1990 y la Ley de veto de partidas individuales de 1996.
Objetivos del acto
La Ley de Presupuesto de 1974 asumió que los legisladores se comportarían de manera más responsable si se enfrentaran a los totales presupuestarios y votaran explícitamente sobre los agregados presupuestarios (en otras palabras, los presupuestos considerados como unidades completas). Anteriormente, el Congreso votó en proyectos de ley separados sobre asignaciones, ingresos y autorizaciones. El corazón del estatuto consistía en nuevos comités de presupuesto en cada cámara del Congreso que serían responsables de informar las resoluciones presupuestarias. Estas resoluciones contenían cinco agregados: desembolsos totales, autoridad presupuestaria total, ingresos totales, déficit o superávit y deuda pública. Los desembolsos y la autoridad presupuestaria se organizaron en categorías funcionales principales, como defensa nacional, agricultura y transporte, para permitir el debate sobre las prioridades presupuestarias. Según la ley, la primera resolución (eventualmente descartada) se aprobaría antes del 15 de mayo de cada año, proporcionando un objetivo para la segunda resolución, que se aplicaría antes del 15 de septiembre de cada año. La resolución presupuestaria estableció un techo para el gasto y un piso para los ingresos. Si existiera un desajuste entre los totales en la resolución de otoño y la aprobación de proyectos de ley individuales, el Congreso podría promulgar un "proyecto de ley de reconciliación" para dirigir a los comités a informar ahorros adicionales.
El estatuto de 1974 también estableció la Oficina de Presupuesto del Congreso (CBO) para brindar apoyo técnico a los legisladores. CBO estima el costo de la legislación pendiente, realiza funciones de registro de puntajes y realiza proyecciones (pronósticos) sobre la economía. El estatuto cambió el año fiscal (período contable) para comenzar el 1 de octubre en lugar del 1 de julio. Este cambio tenía la intención de darle al Congreso tiempo adicional para aprobar todos los proyectos de ley de asignaciones antes de que comenzara el año fiscal, con la esperanza de evitar depender de resoluciones continuas. Sin embargo, en la práctica, los proyectos de ley de asignaciones se promulgan más tarde que nunca, si es que lo hacen. Antes de la Ley de Presupuesto, era raro que un año fiscal terminara sin que el Congreso aprobara los proyectos de ley de asignaciones regulares. Después de 1974, se convirtió en una práctica común. Además, los déficits eran mayores, mucho mayores, de lo que eran antes de la aprobación de la Ley de Presupuesto. Una y otra vez, los presupuestos presentados por los presidentes y las resoluciones presupuestarias aprobadas por el Congreso han sido poco confiables y engañosas, porque subestimaron el gasto y sobreestimaron los ingresos. Los plazos presupuestarios establecidos por el estatuto se ignoran habitualmente.
El propósito de la Ley de Presupuesto era restaurar el control legislativo sobre la cartera. Sin embargo, en algunas circunstancias, el nuevo sistema aumenta enormemente el poder presidencial. Ese potencial surgió en 1981 cuando el presidente Ronald Reagan logró hacerse con el control de la resolución presupuestaria, lo que le permitió recortar los programas internos, aumentar el gasto militar y recortar los impuestos. El sistema anterior estaba descentralizado, lo que dificultaba que cualquier presidente dictara resultados presupuestarios hasta tal punto. Bajo ese sistema, la acción a nivel de comité y subcomité sirvió para modificar las propuestas presidenciales. Después de 1974, sin embargo, el sistema centralizado de resoluciones presupuestarias ofreció a los presidentes una nueva forma de dominar el proceso.
El poder presidencial de incautación
Desde George Washington en adelante, los presidentes a veces se negaron a gastar todos los fondos que el Congreso había asignado. Los compromisos políticos y los entendimientos entre los poderes legislativo y ejecutivo evitaron que esos conflictos se convirtieran en problemas graves. Este sistema informal se quebró en la década de 1970 cuando el presidente Richard Nixon comenzó a retener o incautar fondos de una manera, cuantitativa y cualitativa, que amenazaba el poder del Congreso. Él restringió severamente y en algunos casos terminó los programas federales. En una serie de casos, los tribunales federales fallaron en contra de la política de incautación de la administración.
El Congreso respondió aprobando la legislación, el Título X del estatuto de 1974, para poner nuevos límites al poder presidencial de incautación. Si la retención fue temporal (un aplazamiento ) cualquiera de las cámaras del Congreso podría desaprobarlo en cualquier momento, y los fondos tendrían que ser liberados. Si la retención fuera permanente (un rescisión, ) el presidente debería obtener el apoyo de ambas cámaras del Congreso dentro de los cuarenta y cinco días de sesión continua. De lo contrario, los fondos deberían liberarse.
Desafíos judiciales
La regla relativa a los aplazamientos se modificó en 1983 cuando la Corte Suprema revocó el veto legislativo en INS v. Chadha. El veto de una cámara del Congreso ya no estaba disponible para desaprobar aplazamientos. Inicialmente, la administración Reagan acordó no abusar de su poder de aplazamiento sin veto. Pero después de 1985, la administración comenzó a usar los aplazamientos de manera agresiva para cumplir con los objetivos de déficit impuestos por Gramm-Rudman. Los miembros del Congreso y los partidos privados acudieron a los tribunales para impugnar la autoridad de aplazamiento del presidente.
En 1986, un juez de distrito federal decidió que la autoridad de aplazamiento del presidente bajo la ley de 1974 ya no estaba disponible. El juez concluyó que la historia del estatuto demostraba que el Congreso hubiera preferido ningún estatuto a uno despojado del veto de una sola casa. Esa decisión fue confirmada por un tribunal de apelaciones en New Haven contra Estados Unidos (1987). Esas decisiones limitaron los aplazamientos presidenciales a acciones administrativas de rutina, una política que el Congreso promulgó en 1987 como ley. A medida que aumentaban los déficits federales en la década de 1980, los legisladores estaban bajo presión para delegar mayor autoridad al presidente para frenar el gasto. El resultado fue la Ley de veto de partidas individuales de 1996.
Efectividad
Las resoluciones presupuestarias fueron inicialmente elogiadas como un método eficaz para permitir una acción legislativa centralizada, sistemática y coherente. En 1974, como ahora, era difícil defender la fragmentación, la escisión y la descentralización cuando los reformadores presionaron con entusiasmo por la "coordinación" y un "proceso presupuestario unificado". Sin embargo, un enfoque legislativo que examine partes del todo, así como el todo, es un control saludable de las iniciativas presidenciales. Irónicamente, el marco centralizado del estatuto de 1974 ayuda a promover los objetivos presidenciales.